Professores analisam a lei que, sancionada no final de outubro, cria mecanismos para promover a articulação entre União, Estados e municípios, a fim de fortalecer o ensino no País
Com a Lei Complementar 220, sancionada pelo presidente Lula no dia 31 de outubro passado, o Brasil deu o passo decisivo para a criação do Sistema Nacional de Educação (SNE). Apelidado de “SUS da Educação”, o SNE tem como objetivo articular os sistemas de ensino da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. A perspectiva é que o trabalho conjunto dos entes federativos possa contribuir para a melhoria da educação de todo o País.
O que essa nova lei faz, na prática, é criar instâncias de interação entre União, Estados e municípios. A primeira delas é a Comissão Intergestores Tripartite da Educação (Cite). Essa comissão reúne cinco membros ligados ao governo federal – entre eles o ministro da Educação, como presidente, e integrantes do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) e do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) – cinco dos Estados e cinco dos municípios, representando cada uma das regiões do País.
Como explica o professor José Fernandes de Lima, docente da Universidade Federal de Sergipe (UFS) e ex-presidente do Conselho Nacional de Educação (CNE), a Cite terá competência para decidir o repasse de verbas da União para Estados e municípios e suas contrapartidas, os parâmetros de qualidade e de avaliação geral e a maneira como Estados e municípios deverão interagir. De acordo com Lima, a ideia é reunir todas as instâncias para estabelecer as regras gerais.
A comissão deverá ser assessorada por duas câmaras, uma consultiva, relativa às normas, diretrizes e orientações pedagógicas, e uma relativa ao orçamento. “Basicamente, esta é a situação nova: os Estados serão obrigados a se sentar com o Ministério da Educação para tomar algumas decisões”, resume o professor.
Além disso, a Lei Complementar 220 cria a Comissão Intergestores Bipartites da Educação (Cibe), que atuará na esfera estadual reunindo representantes do Estado e de seus municípios. “No âmbito de cada Estado, o secretário de Educação se reunirá com representantes dos municípios para tomar algumas decisões, como a adoção de planos, divisão do dinheiro e cumprimento de diretrizes”, explica Lima.
“Muitas pessoas reclamavam e continuam reclamando que, na hora do financiamento e de tomar determinadas decisões, ou existem duplas ordens, ou espaços em que ninguém assume direito”, afirma Lima, justificando a necessidade de uma legislação para definir melhor as atribuições. “Essa lei vai forçar a discussão entre União, Estados e municípios na tomada de decisões.”
“A diversidade precisa estar representada”
Para a professora Bernardete Angelina Gatti, titular da Cátedra Alfredo Bosi de Educação Básica do Instituto de Estudos Avançados (IEA) da USP, a novidade que o SNE traz é canalizar discussões a respeito da educação que até hoje estavam dispersas. “Como não conseguimos fazer uma regulação do regime de colaboração que está previsto desde a Constituição, esse sistema vem fazer isso”, explica a professora. Segundo Bernardete, a lei não define nenhum poder vinculante, o que garante flexibilidade para as ações. “A ideia é ter alguns consensos básicos, sem perder a autonomia dos Estados e dos municípios.”
De acordo com a catedrática, o que se pretende com o SNE é garantir algum consenso nacional. “Afinal, nós somos uma federação, mas também somos uma nação integral. É nessa perspectiva que o SNE faz sentido.” Outros países federativos também contam com sistemas que articulam os diferentes níveis da educação, lembra a professora.
A busca por esse consenso e essa colaboração é mais antiga do que a Constituição e conta com quase 100 anos, explica Bernardete. Remete ao Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova, de 1932, que já falava de um sistema nacional. Mas, como aconteceu durante todo o século 20 e nas primeiras décadas do 21, a sugestão dos pioneiros ficou de lado. “O Manifesto foi um grito de alerta que os governos não atenderam”, indica Bernardete.
A professora explica que a atenção do governo federal pela educação básica é bastante tardia, vindo sobretudo a partir dos anos 1980, na esteira de pesquisas que revelavam problemas graves como o analfabetismo e defasagens curriculares. “Esse interesse pela educação básica é muito recente no Brasil”, comenta. “Nós somos retardatários, passamos quase 300 anos sem escolas.”
A discussão a respeito de um sistema nacional só tomou fôlego mesmo a partir dos anos 2000, explica a professora, quando diversas instituições públicas e privadas entraram na conversa. O resultado de anos de debates é o texto sancionado agora, que Bernardete não encara como ideal ou definitivo. “É a lei possível neste momento”, diz a catedrática. “Mas nada impede que haja mudanças.”
Como explica a professora, o tipo de articulação prevista no SNE já vem acontecendo entre alguns Estados e municípios, sobretudo na educação infantil. Com a implementação de um sistema nacional, essa cooperação poderá se intensificar. “Mas eu digo que a lei não existe por si. Teremos que esperar para ver como nossos representantes, nas diferentes comissões, vão atuar. E se consensos serão estabelecidos.”
Para Bernardete, é justamente a dinâmica desses espaços que pode trazer desafios para que o SNE seja bem-sucedido. A professora pensa na indicação e atuação dos representantes, sobretudo aqueles nos níveis dos Estados e dos municípios. Negociações políticas e embates devem ser inevitáveis.
Mas a catedrática se diz otimista com a aprovação da lei. “Acho que trabalhar por representação sempre é bom, desde que o representante lembre que é representante. Desde que, sendo indicado por coletivos, se reporte a eles”, reflete Bernardete. “Vai ser uma grande coisa. Esse é um exercício democrático que precisamos aprender. Somos uma democracia muito jovem. Precisamos aprender que o diverso existe e que devemos deixar o diverso se representar.”
“Pacto é importante para concretizar ações”
O professor da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas (FFLCH) da USP Renato Janine Ribeiro, que foi ministro da Educação durante o governo Dilma Rousseff, frisa que a Constituição de 1988 apontava a necessidade de articular União, Estados e municípios em diversas áreas, e não apenas na educação. O que estava colocado, explica o professor, era o entendimento da importância de um pacto capaz de envolver entes com autonomia jurídica quase igual e, ao mesmo tempo, deixar claro que a União não pode obrigar Estados e municípios.
A ideia desse pacto continua importante, diz Janine, porque o tempo provou não ser possível realizar certas ações nos Estados e nos municípios sem a União. E, por outro lado, a própria União acaba de mãos atadas sem eles. “Ela não consegue chegar até o chão de fábrica, por assim, dizer”, comenta. “Então, é preciso fazer esses acordos.”
No âmbito da educação, por exemplo, vários municípios encontram até hoje problemas na formação de alfabetizadores, lembra o professor. É por isso que os Estados precisam atuar nessa frente, oferecendo muitas vezes capacitação e também material didático. “Faz tempo que se percebeu que municípios sozinhos têm dificuldade em fazer o que precisa ser feito, tanto na educação quanto na saúde”, comenta Janine.
O professor concorda que alguma articulação entre os entes federativos já vem acontecendo, como é o caso na distribuição de livros didáticos através do FNDE. Enquanto a União é responsável pela aquisição dos livros, a escolha fica por conta dos professores, após verificação pelas comissões técnicas. “Informalmente, nós já temos o sistema”, afirma Janine. “O que acontece agora é a sua formalização, que é muito técnica e detalhada.”
Trata-se de tornar permanentes negociações e instâncias que já foram criadas, diz. Janine acredita que um sistema nacional deve ser capaz de definir metas pedagógicas e fazer reflexões macro, dependendo de uma boa articulação para funcionar. Uma tarefa hercúlea, considera, já que o Brasil parte de um patamar muito baixo, com problemas sérios.
O professor fala mais uma vez dos livros didáticos, dando o exemplo da política adotada por Fernando Haddad, ministro da Educação entre 2005 e 2012, durante o governo Lula. Na época, o MEC iniciou a distribuição de livros nas escolas. Mas, com os volumes, outras necessidades apareceram, lembra Janine, como a de mobiliário adequado e a contratação de bibliotecários ou funcionários responsáveis pelos livros, além do problema do próprio hábito de leitura, baixo tanto entre estudantes quanto entre professores.
“A educação bate na trave pelo tipo de sociedade onde estamos”, afirma Janine. “O Brasil é um sucesso em casos de injustiça e desigualdade social.” O professor lembra as palavras do antropólogo e educador Darci Ribeiro, para quem a má qualidade da educação no Brasil não é um problema, mas um projeto. “Temos governos estaduais hoje que são contra a educação, contra a cultura, contra tudo”, desabafa. “Em São Paulo, a situação está precária, muito ruim. Nosso governador não só celebra chacinas, mas diz que diploma não é importante.”
“Protocolos não podem engessar o ensino”
Para o professor José Fernandes de Lima, a extensão continental do Brasil, com municípios com características muito diferentes entre si, representa um dos desafios para o sucesso do SNE. “Um sistema nacional aqui no Brasil precisa ter um cuidado. Envolver todo mundo, mas garantir as características individuais dos municípios”, diz o professor. “O sistema precisa ser feito, mas não para criar uma lei única em que tudo fique igual. Porque tudo igual não funciona no Brasil.” Não é possível comparar o município de São Paulo com uma cidade do interior de Sergipe, por exemplo. “É preciso ter coisas gerais e coisas que levem em consideração as especificidades locais. Esse é o grande desafio do sistema nacional.”
Nessa perspectiva, uma das chaves para o sucesso do SNE será garantir o empoderamento das escolas, afirma o professor. “Empoderar, nesse caso, é dar a palavra e as responsabilidades para as escolas. Porque um currículo de uma escola no interior do Amazonas tem tantas características diferentes em relação ao de uma escola na cidade de São Paulo, que, se não levarmos isso em consideração, não faremos a educação deste País.”
Além disso, para Lima, o problema da educação passa também por conseguir um sistema no qual a burocracia funcione, como acontece no SUS, em que o relacionamento entre União, Estados e municípios acontece com regras claras e atribuições bem definidas.
Entretanto, o professor alerta que é preciso tomar alguns cuidados nas comparações entre o SNE e o SUS. De acordo com Lima, o sistema funciona com mais facilidade no SUS porque seus procedimentos são padronizados. “Para um indivíduo que quebra o braço, há o mesmo protocolo no município rico e no município pobre, porque ele existe para o ser humano em geral”, exemplifica. “Na educação não existe isso. Então, esse tipo de sistema a ser criado precisa resistir à tentação de criar protocolos que engessem a educação.”
Do ponto de vista burocrático, não existem grandes dificuldades em forçar a comunicação, a distribuição de recursos ou a definição de prazos para avaliação, explica o professor. Por outro lado, algumas coisas não funcionam e não devem funcionar à força, indica. Como o estabelecimento de protocolos. “Porque isso não funciona nem mesmo dentro de uma sala de aula”, aponta. “A forma como um aluno aprende é diferente da forma do outro. É nesse sentido que é preciso empoderar a escola. Ela deve poder opinar.”
Mas Lima diz que não há preocupação de que a legislação atual invada essa área. “Ela trata da organização burocrática. Ela força União, Estados e municípios a sentar em uma mesa para estabelecer metas e cooperar”, resume. “Ela não discute muito princípios, porque eles já estão estabelecidos lá no artigo 206 da Constituição.”
Lima comemora a iniciativa da criação do SNE e considera importante o interesse que a medida desperta para a educação. Mas também espera que o País possa dar o passo seguinte em breve. “Torço para que, mais dia menos dia, nós consigamos chegar a um acordo e passemos a legislar menos e a fazer com que a legislação aconteça mais”, diz. “As escolas e os sistemas estão muito pressionados com tantas normas e orientações que são pontuais. Todas as orientações são interessantes, mas elas precisam se consolidar em orientações mais gerais, que possam ser desdobradas no interior de cada município e de cada escola.”
“O caminho é o incentivo às práticas bem-sucedidas”
Por sua vez, o professor Nilson José Machado, da Faculdade de Educação da USP, vê com ceticismo a criação do SNE. Para ele, apesar de o sistema ser uma tentativa de organizar a educação brasileira, os problemas fundamentais continuam não sendo atacados.
Machado reconhece que falar em sistema é um avanço, mas se questiona a respeito do conteúdo que está sendo dado para o termo. Hoje, explica o professor, a ideia de sistema está ligada ao conceito de rede. Marcada pela relação entre os objetos e a descentralização das ações, a rede se caracteriza pela existência de múltiplos centros.
Seria mais importante, considera Machado, pensar em termos de “constelação”, termo vindo dos intelectuais da Escola de Frankfurt. Em uma constelação, tudo que está em seu espaço é iluminado por suas múltiplas estrelas, e não é preciso uma luz única e forte. Esse tipo de abordagem, que na prática significa levar em consideração as experiências particulares – algo que Lima também sugere –, está muito distante do que está sendo chamado de sistema, acredita.
Um dos problemas que impede essa maneira de se pensar o sistema, conta o professor, envolve a velha condenação da educação brasileira como um todo. Para Machado, existem escolas que vão mal, mas outras que vão bem, e por isso a descentralização poderia ser uma ferramenta valiosa. Sobretudo se acompanhada de uma estratégia que o professor chama de “mutirão”.
“Não vamos sair da situação em que a educação se encontra hoje senão por meio de um mutirão”, afirma Machado. “O público e o privado devem ser chamados para trabalhar juntos. E também é preciso um mutirão entre os diversos níveis de ensino. Quanto mais entro em contato com escolas Brasil afora, mais verifico que há espaço para pensar em termos de contágio: como boas escolas podem contagiar outras.”
Isso não significa, esclarece o professor, que a educação brasileira não precise de nenhum projeto comum. Pelo contrário. A questão é justamente, para Machado, acertar o entendimento do que deveria ser esse projeto. “A definição de um projeto nacional, essa é a tarefa número zero, inicial mesmo”, comenta. Mas isso não passa simplesmente pela criação de metas quantificáveis. “Falar de projeto é falar de valores. Essa é a decisão inicial que devemos tomar. Ao escolher metas sem discutir valores, você está fabricando monstros.”
Trata-se de projetos de Estado, de projetos como nação, sublinha. Em primeiro lugar, seria preciso parar com projetos de governantes, que mudam a cada troca de governo. Só a partir daí faria sentido qualquer tipo de planejamento. “Não ter projeto e ter uma avalanche de planejamentos que não mudam nada e avaliações custosas, caríssimas, esse é um nó”, critica Machado. “E agora, trocando isso pelo SNE, vamos continuar na mesma.”
Mais do que planejamentos ambiciosos e caros, o professor insiste na observação e no incentivo às práticas que vêm dando certo como um caminho viável. “Algumas escolas vão muito bem, enquanto outras não saem do lugar. É um problema de gestão e de planejamento que sejam condizentes. Mas é preciso deixar as escolas trabalharem. É péssimo chegar em uma escola e dizer como é que tem que ser feito.”
Para que esse tipo de descentralização seja efetiva, Machado considera que também é essencial levar em conta a historicidade das instituições de ensino. O professor frisa que os nós dessa rede estão em constante transformação e só é possível entender plenamente seus processos com o auxílio da história. “Mas ninguém está pensando nisso”, protesta Machado. “Estão pensando a rede como um conjunto de escolas e só isso é pouco. Simplesmente criar esse nome, SNE, vai mudar muito pouco”, opina o professor.
Nova lei já era prevista pela Constituição de 1988
A ideia de um sistema nacional para a educação já está prevista na Constituição de 1988. Aparece, por exemplo, no inciso VI do artigo 30, que fala de cooperação técnica e financeira entre municípios, União e Estados nos programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental. A Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), de 1996, também já sublinha a necessidade de colaboração entre os entes federativos. Da mesma forma, o Plano Nacional de Educação (PNE) indica a implementação de um sistema desse tipo. Instâncias como o Fórum Nacional de Educação (FNE) e a Conferência Nacional de Educação (Conae) também pautaram a discussão.
Embora sob a coordenação do Ministério da Educação, o SNE deverá respeitar as autonomias dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. O que a lei faz é estabelecer parâmetros gerais para o funcionamento dos sistemas de ensino. Ela aponta objetivos, metas, diretrizes e estratégias em escala nacional, que deverão ser implementados de maneira conjunta. No âmbito dessa articulação, compete à União coordenar o SNE, prestando assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios. Também é sua atribuição manter os sistemas nacionais de avaliação da educação.
O texto da Lei Complementar 220 destaca entre os princípios do SNE justamente a autonomia, acompanhada da interdependência e da organização federativa da educação. Fala também da garantia do direito à educação e de justiça e igualdade na promoção dos direitos humanos, da diversidade e da sustentabilidade. Reconhece ainda a especificidade das identidades indígenas, quilombolas e das comunidades tradicionais.
Entre seus objetivos, consta na legislação a promoção do planejamento articulado das políticas públicas, o estabelecimento de padrões nacionais de qualidade, monitoramento e avaliação integral e coordenada e o acompanhamento da implementação da Base Nacional Comum Curricular.
